PEWNOŚĆ BEZPRAWIA
Prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej zostało ustanowione w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jednym z przykładów takiego działania jest wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Uchwalona w dniu 24 czerwca 2021 r. ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego pozbawia, a niekiedy istotnie ogranicza możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie, choć nie taki był jej pierwotny projekt. Celem nowelizacji miało być dostosowanie przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Wprowadzone poprawki idą jednak znacznie dalej niż wskazał Trybunał Konstytucyjny.
Zacznijmy od tego, że obecnie co do zasady nie ma ograniczenia czasowego dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 k.p.a. W celu uzyskania odszkodowania, zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., konieczne jest uzyskanie stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji wyrządzającej szkodę. Dodać też należy, że do odszkodowań za decyzje wydane przed 1 września 2004 r. stosuje się nieobowiązujący już art. 160 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa w tzw. decyzji nadzorczej zaczyna biec termin przedawniania roszczenia odszkodowawczego. Z tych powodów odszkodowań można dochodzić także za decyzje wydane jeszcze w czasach PRL-u, których nieważność stwierdzona zostanie dopiero teraz. Nadmienić też należy, że w przypadku stwierdzenia nieważności np. decyzji wywłaszczeniowej strona odzyskuje w naturze nieruchomość, a wówczas mogą nie powstać dodatkowe roszczenia odszkodowawcze.
W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wskazane pominięcie prawodawcze powinien zatem uzupełnić ustawodawca wprowadzając ograniczenie możliwości stwierdzania nieważności tak „starych” decyzji. Trybunał wskazał, że zasada praworządności nakazująca eliminowanie wadliwych decyzji musi w tym przypadku ustąpić ze względu na „potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych” ukształtowanych mocą decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, oraz ze względu na „zasadę zaufania obywatela do państwa”. Innymi słowy po „znacznym upływie czasu” nie należy podważać skutków nielegalnych decyzji, ponieważ to powodowałoby niepewność stanu prawnego. W praktyce oznacza to wyłączenie możliwości zwrotu w naturze np. wywłaszczonej nieruchomości na podstawie nieważnej decyzji po upływie „znacznego czasu”. Trybunał nie przesądził natomiast, że po upływie „znacznego czasu” nie można stwierdzić wydania decyzji z naruszeniem prawa w decyzji nadzorczej, które stanowić będzie podstawę przyznania odszkodowania.
Projekt nowelizacji z dnia 25 marca 2021 r., druk sejmowy nr 1090, przewidywał zatem jedynie dostosowanie art. 156 k.p.a. do wyroku Trybunału Konstytucyjnego ograniczając możliwość stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo po 30 latach od jej wydania, gdy decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa. Pierwotnie projekt nie wyłączał też możliwości stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i w konsekwencji dochodzenia odszkodowania. Dopiero w toku prac skrócono do 10 lat okres możliwości stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo i usunięto warunek nabycia prawa przez osobę trzecią na podstawie decyzji. Zmiana ta spowoduje, że zwrot w naturze będzie możliwy tylko w ciągu 10 lat od wydania nieważnej decyzji, co oczywiście obejmuje obecnie wszystkie decyzje wydane przed 2011 r.
Ponadto co najważniejsze wprowadzono ograniczenie możliwości samego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, od doręczenia której upłynęło 30 lat. Takich starych decyzji nie będzie można w ogóle ponownie kontrolować. Ustawę stosuje się także do toczących się postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji i nakazuje ich umorzenie. Automatycznie uniemożliwi to dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w stosunku do decyzji starszych niż 30 lat.
Choć wokół procesu legislacyjnego pojawiło się sporo zamieszania, z pewnością należy stwierdzić, że nowelizacja nie ma nic wspólnego z przeciwdziałaniem dochodzeniu tzw. odszkodowań za mienie bezspadkowe, które przysługiwało obywatelom polskim narodowości żydowskiej. Do przyznania takich „odszkodowań” nie ma w tej chwili podstaw więc nowelizacja nie mogła mieć na nie wpływu. Natomiast w stosunku do wadliwych decyzji np. wywłaszczeniowych, starszych niż 30 lat, ustawa ta pozbawi roszczeń odszkodowawczych za ich wydanie przede wszystkim obywateli polskich, a w tym także obywateli polskich narodowości żydowskiej i ich spadkobierców. Dotyczy to zatem wszystkich decyzji wydanych w czasach PRL-u, który skończył się ponad 30 lat temu, a zważyć należy, że vacatio legis tej jakże doniosłej w skutkach ustawy ma wynosi tylko 30 dni. Ponadto na przyszłość nowelizacja ograniczy obywatelom polskim możliwość stwierdzania nieważności wadliwych decyzji, które są młodsze niż 30 lat lub które dopiero zostaną wydane. Na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności strona będzie miała 30 lat od doręczenia decyzji. Tylko w przypadku decyzji, od których wydania nie upłynęło 10 lat będzie możliwy zwrot w naturze, w innych przypadkach będzie stwierdzane wydanie decyzji z naruszeniem prawa stanowiące podstawę do odszkodowania.
Cel nowelizacji był szczytny, gdyż miał polegać m.in. na „budowaniu zaufania do państwa”, tymczasem przy okazji doprowadzi ona do pozbawienia obywateli i ich spadkobierców roszczeń odszkodowawczych za wadliwe decyzje administracyjne. Z niepokojem należy więc obserwować jak po raz kolejny ustawowo ograniczane jest konstytucyjne prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej. Skutkiem takich działań zamiast oczekiwanej pewności prawa może być co najwyżej pewność bezprawia.
Artykuł został opublikowany w dzienniku „Rzeczpospolita” w dniu 20 lipca 2021 r. oraz na rp.pl.
